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UNO SGUARDO COMUNITARIO SULLA DEMOCRAZIA PARTECIPATIVA
1. PREMESSA
Il presente studio ha ad oggetto l’attenzione prestata a livello comunitario nei con-fronti della democrazia partecipativa o, più propriamente, come avremo modo di illu-strare, degli strumenti di partecipazione in senso lato1, dal momento che i canali didialogo accessibili a tutti gli individui e aperti lungo l’intero processo decisionale sonopraticamente assenti o di scarsa rilevanza.
Il lavoro si articola, sostanzialmente, in due parti: la prima concerne gli strumenti dipartecipazione in sede comunitaria; la seconda, invece, evidenzia come le sceltecomunitarie contribuiscano, in alcuni casi, a realizzare occasioni di partecipazioneall’interno dei singoli Stati membri.
Lo scopo principale dello studio è quello di verificare se attraverso gli istituti creativiene data effettivamente voce a quegli interessi che rimangono fuori dai canali dellademocrazia rappresentativa2 o, comunque, da quelle forme di partecipazione cheesprimono pur sempre interessi organizzati: dunque, se questi strumenti sono voltiad integrare e dare vigore alla democrazia rappresentativa3 consentendo la parteci-pazione diretta dei cittadini all’esercizio delle funzioni4, oppure sono utilizzati persopperire ad altre necessità. In questa maniera, sarà possibile verificare se nella poli-tica dell’Unione Europea viene prestata attenzione alla sole voci corporative dellasocietà civile, oppure se vi è la possibilità di intervenire anche da parte di coloro cheesprimono valori e principi comuni a tutti gli individui, senza perseguire alcun fineeconomico o settoriale5, in funzione di stimolo per le istituzioni, di possibile cambia-mento6 e di bilanciamento nei confronti degli interessi organizzati prevalenti.
2. LA PARTECIPAZIONE NELL’UNIONE EUROPEA
La complessità delle strutture europee e l’”invadenza” delle scelte dell’UnioneEuropea nella vita di ogni giorno fanno sì che i cittadini avvertano le istituzioni euro-pee come troppo lontane, manifestando un sentimento di estraneità e disaffezione7,dovuto anche al fatto che il primo legame dei cittadini è quello con lo Stato di appar-tenenza e, difatti, il rapporto delle strutture sovranazionali con la collettività è pursempre mediato dai singoli Stati membri.
L’Unione Europea ha così iniziato, da alcuni anni, una riflessione sulla legittimazionedei propri poteri8, guardando ai motivi che determinano l’accettazione delle decisio- Partecipazione e comunicazione nelle nuove forme del piano urbanistico ni assunte dagli organi europei9 da parte dei destinatari.
La prima ragione di legittimazione, in quanto organizzazione nata da un accordo fraStati, è quella negoziale, poiché le scelte esprimono un accordo fra gli Stati membri.
La legittimazione negoziale è stata affiancata da quella funzionale-oggettiva, poichéintanto le decisioni delle istituzioni comunitarie potevano e possono trovare unriscontro positivo in quanto siano evidenti l’affidabilità tecnica e la rispondenza aibisogni effettivi da soddisfare.
Infine, la legittimazione democratica si è fatta spazio grazie all’elezione diretta delParlamento europeo, a partire dal 1979, (e attraverso il maggior ruolo acquisito daquesto organo con l’introduzione ad opera del Trattato di Maastricht e il potenzia-mento con il Trattato di Amsterdam e con il Trattato di Nizza della c.d. procedura dicodecisione, le prerogative parlamentari nella procedura di bilancio, i poteri di con-trollo attribuiti dai Trattati e la graduale parlamentarizzazione della Commissione) euna pluralità disomogenea di istituti di diversa ispirazione che in differente misuraricercano un’investitura dal basso.
Nella prima fase di vita della Comunità Europea, è stata realizzata una gestionesostanzialmente consensuale, di garanzia per i singoli Stati membri, cercando tutta-via di contenere le fratture e le paralisi, attenuando l’indirizzo prettamente politicodelle discussioni attraverso un approccio tecnocratico, di modo che le scelte operateriposavano su una legittimazione negoziale-funzionale.
Gradualmente, l’evidente deficit di democraticità10, accentuato anche dall’introduzio-ne del principio maggioritario nei processi decisionali ha intaccato questo equilibrio,rendendo evidente il problema della legittimazione democratica11.
2.1 La legittimazione negoziale e funzionaleÈ sempre stata avvertita la necessità che la legittimazione negoziale fosse accompa-gnata da quella funzionale12: in difetto di una investitura democratica, occorreva unalegittimazione di risultato per giustificare nei confronti dei cittadini13 la creazione diuna struttura sovranazionale.
Occorreva dimostrare l’ottenimento di risultati tangibili, ovvero la capacità di risolve-re i bisogni della collettività con maggiore efficacia: si comprende, allora, il ruolo diprimo piano ricoperto dagli esperti e dalla tecnocrazia in genere all’interno delle isti-tuzioni europee14.
La legittimazione funzionale ha, però, ulteriori conseguenze: innanzitutto, affinché irisultati che si vogliono conseguire rispettino i parametri dell’efficacia e dell’efficien-za, occorre che l’UE (e in particolare la Commissione europea) acquisisca le informa-zioni necessarie, le conoscenze tecniche specialistiche dall’esterno per poter com-prendere il reale interesse europeo che non rispecchi unicamente la posizione degliStati membri. Tutte queste notizie possono essere assunte attraverso le rappresentan-ze degli interessi15, allo scopo di poter valutare in via preventiva la ricaduta delle pos- sibili scelte, avendo acquisito consapevolezza delle reali esigenze da soddisfare e delleaspettative dei destinatari delle politiche europee. La legittimazione funzionale fini-sce, in taluni casi, con l’assumere però la valenza di legittimazione corporativa, poi-ché i relativi strumenti vengono calibrati sulle ragioni e in ragione dei soli interessiorganizzati.
2.1.1 Il Comitato Economico e Sociale EuropeoIn particolare, fin dalle origini è stata data voce agli interessi corporativi: l’art. 193 delTrattato di Roma prevedeva la creazione di un Comitato composto dai rappresentan-ti delle varie categorie della vita economica e sociale (Comitato Economico e SocialeEuropeo) dotato di funzioni esclusivamente consultive16; l’art. 257, II par., TCE vigen-te prevede che questo organo sia composto “da rappresentanti delle varie compo-nenti di carattere economico e sociale della società civile organizzata, in particolaredei produttori, agricoltori, vettori, lavoratori, commercianti e artigiani, nonché dellelibere professioni, dei consumatori e dell’interesse generale”17. I componenti nonpossono essere più di trecentocinquanta18, sono ripartiti, in proporzione, tra i diversiStati membri e restano in carica quattro anni.
Questo organo ha dimostrato molteplici limiti19, taluni non superabili: in primo luogo,non può rappresentare tutti i molteplici interessi settoriali esistenti. La selezione diquelli rappresentati comporta, perciò, una scelta che ne esclude necessariamentealcuni, anche perché occorre contenere l’organismo affinché non assuma dimensio-ni ingovernabili: tuttavia, la composizione non è statica e viene modificata in occa-sione del rinnovo quadriennale in modo da rispecchiare l’evoluzione prodottasi nellasocietà civile organizzata nei diversi Stati membri. In particolare, i componenti sonoripartiti in tre gruppi: quello dei datori di lavoro, quello dei lavoratori dipendenti equello che ricomprende le altre categorie economiche e sociali. Internamente è arti-colato in sei sezioni specializzate20 per i principali settori contemplati dal Trattato e insottocomitati.
Il Trattato stabilisce i casi in cui il CESE deve essere consultato obbligatoriamente dalConsiglio o dalla Commissione21: tuttavia, può essere sentito ogni volta che sia rite-nuto opportuno anche da parte del Parlamento. Inoltre, il CESE può emanare parerianche di propria iniziativa su ogni questione relativa alle materie di propria compe-tenza e pareri esplorativi nei quali, su richiesta della Commissione, del Parlamento,del Consiglio o perfino della Presidenza di turno dell’Unione Europea, è incaricato diriflettere o formulare suggerimenti su un tema specifico, in vista di un’eventuale pro-posta della Commissione. Infine, può essere dato l’incarico ad una sezione specializ-zata di elaborare una relazione informativa per esaminare una questione d’interessegenerale o di attualità; su proposta di un gruppo, il CESE può formulare risoluzionisu qualsiasi questione di competenza22.
L’altro limite che incontra questo organo è relativo alle modalità decisionali: difatti, Partecipazione e comunicazione nelle nuove forme del piano urbanistico non è pensabile di attribuire un diverso valore ai voti espressi secondo un criterioponderato degli interessi rappresentati e le altre possibili soluzioni presentano tuttedegli inconvenienti, dal momento che il criterio della maggioranza porta a potersopravvalutare taluni interessi di minor rilievo e il criterio dell’unanimità a rendereimpossibile qualsiasi decisione. Nonostante l’articolazione interna, la funzione con-sultiva è esercitata dal CESE come organo unitario23.
Un ulteriore limite di questo organo è la sua debolezza, imputabile alla mancanza diun rapporto organico con le organizzazioni di provenienza dei componenti, poichéquesti ultimi sono nominati dal Consiglio dei Ministri (dopo il Trattato di Nizza a mag-gioranza qualificata), previa consultazione con la Commissione e la possibilità di chie-dere il parere delle organizzazioni europee rappresentative dei diversi settori econo-mici e sociali interessati, sulla base di una lista presentata da ciascuno Stato membro(seppur redatta tenendo conto delle proposte avanzate dalle organizzazioni dellasocietà civile rappresentative a livello nazionale), comprendente un numero di candi-dati doppio rispetto ai seggi attribuiti e, quindi, sono privi di un reale mandato nego-ziale24. Inoltre, si prevede che venga assicurata una rappresentanza adeguata dellediverse categorie: poiché il Trattato non contempla una precisa ripartizione dei seggitra le diverse categorie, sarà il Consiglio a dover concretizzare questo parametro.
Gradualmente, il ruolo del CESE si è, comunque, notevolmente accresciuto25, tantoche le istituzioni chiedono il parere non più su testi già elaborati, ma ancor prima invista della elaborazione dei medesimi26: in particolare, l’Atto Unico Europeo, ilTrattato sull’Unione Europea e il Trattato di Amsterdam hanno dato modo anche alCESE di partecipare all’elaborazione dei provvedimenti finalizzati al completamentodel mercato interno in materia di istruzione, formazione professionale, protezione deiconsumatori, industria, coesione economica e sociale, ambiente, ricerca e sviluppotecnologico27. L’aumentato peso di questo organo è da imputare, innanzitutto, all’ef-fettivo valore aggiunto dovuto al patrimonio di competenze specialistiche dei com-ponenti e al fatto che costituisce un luogo di prima elaborazione di soluzioni, fruttodel confronto delle idee e della ricerca di un compromesso o di una sintesi, di modoche le istituzioni europee destinatarie del parere hanno una conoscenza approfondi-ta delle esperienze, delle aspettative e delle proposte delle organizzazioni che rappre-sentano la società civile.
L’analisi delle relazioni della Commissione sul seguito riservato ai pareri del Comitatoevidenziano come oltre i due terzi delle raccomandazioni espresse dal CESE venganoaccolte e, nel 2005, addirittura l’81% dei pareri del CESE ha comunque inciso suilavori degli organi comunitari. Inoltre, dal punto di visto della società civile organiz-zata, soprattutto nel caso dei pareri esplorativi, è data la possibilità alle diverse com-ponenti di esprimere le necessità da soddisfare e le aspettative in uno stadio preco-ce, quando ancora vi sono ampi margini per incidere sulla decisione da adottare.
I canali informativi che si sono aggiunti nel tempo (consultazioni con le parti sociali, attività informali di lobbying) mostrano, tuttavia, come vi siano altre modalità piùarticolate e tempestive per accrescere le conoscenze necessarie alle istituzioni comu-nitarie, poiché la struttura del CESE rende i pareri, talvolta, vaghi dal momento chesi va alla ricerca del consenso e le modalità di funzionamento comportano lentezzadi espressione: difatti, non sono mancate voci che hanno prospettato l’opportunitàdi far venir meno questo organo28.
Studi compiuti in materia hanno, comunque, evidenziato la qualità medio-alta deipareri resi dal CESE e come questo organo abbia spesso inciso sul decision-makingistituzionale, inducendo la Commissione a compiere degli emendamenti tecnici alleproposte elaborate, oppure conducendo le istituzioni comunitarie ad occuparsi diargomenti di interesse. Inoltre, è stato osservato come, inizialmente, il Parlamentofosse privo di una legittimazione popolare diretta e la sua funzione nel processo deci-sionale era meramente consultiva; l’accresciuto ruolo delle organizzazioni comunita-rie ha evidenziato sempre più il deficit democratico portando all’introduzione del suf-fragio diretto e ad incrementare il ruolo del Parlamento europeo. Questi interventinon hanno comunque arrestato la delegittimazione delle istituzioni europee, nonsolo in termini di mancanza di partecipazione, ma anche di necessità di una maggio-re trasparenza che il dialogo sociale, le consultazioni con i molteplici comitati29 e l’at-tività di lobbying non consentono. Una parte della dottrina30 ha evidenziato come ilCESE possieda, invece, “un valore aggiunto” per la pubblicità data alla propria atti-vità e ai pareri resi; inoltre, il CESE dà voce ad un maggior numero di gruppi di inte-resse e, soprattutto, a quelli più deboli che non sono in grado di influenzare il pro-cesso decisionale attraverso l’azione di lobbying, adottando pronunce che, peraltro,non sono espressione prevalente dell’affiliazione politica.
2.1.2 Il dialogo con le parti sociali e le lobbiesLa debolezza, soprattutto originaria, del CESE ha determinato la ricerca di formule didialogo sociale al di fuori dei canali istituzionali31, fino ad arrivare al Protocollo Socialeallegato al Trattato di Maastricht, che attribuiva alla Commissione il compito di “pro-muovere la consultazione delle parti sociali a livello comunitario” e di prendere “ognimisura utile per facilitarne il dialogo” e le chiedeva di “consultare le parti prima dipresentare proposte nel settore della politica sociale”. In particolare, il Protocollo pre-vedeva che il dialogo fra le parti sociali a livello comunitario potesse condurre, se que-ste lo avessero desiderato, a vere e proprie relazioni contrattuali.
Le disposizione del Protocollo sono state recepite nel sistema comunitario con ilTrattato di Amsterdam, prevedendo tre strumenti: la consultazione, gli accordi liberie gli accordi vincolati.
L’art. 138 TCE stabilisce che la Commissione debba “promuove la consultazione delleparti sociali a livello comunitario” in merito ai possibili orientamenti dell’azionecomunitaria e ai contenuti delle proposte della Commissione.
Partecipazione e comunicazione nelle nuove forme del piano urbanistico L’art. 139 TCE conferisce alle parti sociali la facoltà di intraprendere autonomamen-te dei negoziati nei campi previsti dal Trattato pervenendo a degli accordi che potran-no essere attuati “secondo le procedure e le prassi proprie delle parti sociali e degliStati membri”, senza bisogno dell’intermediazione delle istituzioni comunitarie, fattosalvo il controllo di legittimità da parte della Commissione. Altrimenti, le parti socia-li possono stipulare degli accordi vincolati che acquistano rilevanza nell’ordinamentocomunitario attraverso il recepimento in un atto formale delle istituzioni32.
L’azione più incisiva svolta dalle parti sociali è nei settori elencati dall’art. 137 TCE;negli altri ambiti, invece, il peso è di minor rilievo e consiste nella partecipazione ameccanismi di consultazione secondo procedure definite in maniera generica. Il limi-te maggiore è, però, rappresentato dalla mancanza di rappresentatività delle partisociali europee, dal momento che è la stessa Commissione a definire la rappresenta-tività33 di queste e, dunque, l’investitura non viene dal basso ovvero, né dai lavorato-ri, né dalle organizzazioni maggiormente rappresentative a livello nazionale34.
Gli interessi organizzati incidono sui processi decisionali comunitari più che attraver-so un articolato dialogo sociale, per mezzo di una sistematica azione di lobbying chesi svolge preferibilmente nella fase di analisi e proposta da parte degli organismi tec-nici. Il lobbismo comunitario è particolarmente efficace presso la Commissione – seb-bene negli ultimi anni si stia manifestando anche presso il Parlamento europeo, chia-mato spesse volte a dover decidere su materie estremamente tecniche – poiché lapressione all’inizio del processo decisionale è di maggiore efficacia.
La Commissione ha mostrato un ampio favore per queste forme di interazione,anche per meglio legittimare il proprio ruolo, incoraggiando la creazione di associa-zioni a livello europeo per ogni area di competenza, tanto che, negli ultimi anni, igruppi di supporto tecnico e i c.dd. "Euroquango" (quasi-non governmental organi-zations) – organi consultivi composti da rappresentanti delle organizzazioni di inte-ressi e delle istituzioni comunitarie – si sono moltiplicati.
Attraverso questa sorta di coalizione con le organizzazioni di interesse europeo, laCommissione ha consolidato il proprio potere rispetto al Consiglio35, poiché è ingrado di raccogliere dati ed informazioni prospettando le soluzioni tecniche chemeglio soddisfano le necessità esistenti, cercando di raccogliere il consenso piùampio possibile dai destinatari.
Una struttura di questo tipo, però, è chiaro che finisce con l’avvantaggiare quei grup-pi di pressione in grado di organizzare la propria azione di lobbying presso moltepli-ci sedi – nazionali e comunitarie – servendosi di esperti36 e tecnici di livello elevato37;al contrario, quei gruppi di difficile aggregazione in quanto portatori di interessi dif-fusi e di minore intensità, per lo più provvisti di minore risorse e, spesso, di argomen-tazioni più di principio che tecniche, avranno una minore forza dinanzi allaCommissione e, invece, maggiori possibilità di essere ascoltati presso una sede qualeil Parlamento europeo, solitamente più attento, appunto, agli interessi diffusi38.
È stato compiuto, comunque, il tentativo di garantire una maggiore trasparenza conl’adozione del Libro Verde 2006 da parte della Commissione al fine di promuovere lac.d. “Iniziativa europea per la trasparenza”, cui hanno fatto seguito laComunicazione del 21/03/200739 e quella del 27/05/200840, prevedendo l’introduzio-ne a partire dal 2008 di un nuovo registro su base volontaria e incoraggiando l’iscri-zione dei lobbisti attraverso alcuni incentivi (in particolare, la segnalazione automati-ca41 delle consultazioni su temi di interesse). Inoltre, è stata decisa l’approvazione diun codice di condotta per tutti i lobbisti con l’indicazione dei requisiti minimi perl’iscrizione, nonché la creazione di un sistema di controllo e sanzioni (sospensione oesclusione dal registro) in caso di violazione del codice di condotta. Infine, si è inte-so aumentare la trasparenza attraverso un’applicazione rafforzata delle norme dellaCommissione in materia di consultazione, ricorrendo ad un sito web standard per leconsultazioni via internet.
Si è così voluto ribadire il diritto per i cittadini europei di pretendere delle istituzionipubbliche efficienti, trasparenti e improntate ad una cultura di servizio e di esigereche le risorse e i poteri affidati agli organi politici e pubblici siano utilizzati con curae non formino l’oggetto di abusi per interessi personali, garantendo perciò chel’Unione sia “aperta a un controllo pubblico e renda conto del proprio operato”42.
2.2 Il deficit di democraticità: le aperture al dialogo con la società civileLa necessità di una maggiore legittimazione democratica del sistema UE si è resasempre più evidente soprattutto per due ordini di motivi: per un verso, l’aumentodelle competenze dell’Unione e la progressiva riduzione dell’unanimità nelle decisio-ni; per un altro, è sempre più intenso il sentimento di sfiducia della società civile degliStati membri nei confronti delle istituzioni europee, a causa della loro distanza e dellamancanza di risposte alle aspettative rispetto alla domanda politica avanzata43. Lalegittimazione negoziale e quella tecnocratico-funzionale (e corporativa) hanno inco-minciato a mostrare i propri limiti44 evidenziando la necessità del controllo democra-tico oltre che di una maggiore responsabilizzazione45.
Mentre in una fase iniziale il sistema comunitario europeo interagiva in via esclusivacon gli esponenti degli interessi economici poiché la propria attività era circoscrittaalle relative tematiche, l’attività dell’UE è oramai (e sempre più) rivolta a molteplicisettori che esulano da quello propriamente economico, basta pensare al campo dellagiustizia, dei diritti umani, della sicurezza, ecc.: di conseguenza, nell’ambito del poli-cy-making process, occorre acquisire informazioni che consentano di tener contodegli interessi degli stakeholders, allo scopo di garantire il successo della scelta deci-sionale46.
L’Organismo internazionale all’interno del quale le organizzazioni non governativesono state riconosciute per la prima volta vedendosi attribuite funzioni consultive èl’ONU; il ritardo a livello europeo può avere molteplici spiegazioni: innanzitutto, dal Partecipazione e comunicazione nelle nuove forme del piano urbanistico 1979, il Parlamento è eletto a suffragio universale diretto. Inoltre, per un verso, le ori-ginarie organizzazioni sopranazionali europee hanno individuato nei gruppi di inte-resse economici i soggetti con i quali interloquire mentre, per un altro, la maggiorparte delle organizzazioni non governative hanno criticato il procedimento di inte-grazione europea paventandone la struttura verticistica, poiché funzionale alla logi-ca capitalistica.
Le istituzioni comunitarie, in diversa misura, si sono gradualmente aperte al dialogocon la società civile47: da alcuni anni la Commissione europea sta promuovendo unsistema organico di dialogo, sebbene il Parlamento europeo rimanga, attraverso isuoi componenti, le commissioni e i gruppi politici, l’organo al quale vengono rivol-te le richieste in via preferenziale. Il Consiglio, a dispetto dell’iniziale atteggiamentodi prudenza, si è aperto sensibilmente, negli ultimi anni, alla partecipazione dellasocietà civile48.
Gli interessi della società civile non possono essere compiutamente rappresentati dalCESE perché la designazione dei membri avviene ad opera dei Governi degli Statimembri ed è perciò nazionale. Inoltre, i tre gruppi che costituiscono il Comitato(imprenditori, lavoratori, attività diverse) non sono in grado di dar voce alle moltepli-ci componenti della società civile.
Nonostante ciò, il CESE si è proposto di svolgere una funzione di ponte tra la socie-tà civile organizzata e le istituzioni UE: ha così previsto al proprio interno unOsservatorio sul dialogo civile ed istituito, nel 2004, un gruppo per la Cooperazionestrutturata con le organizzazioni e i networks della società civile europea. Le possibi-lità di sviluppo sono tuttavia limitate dal momento che il CESE non prevede alcuncoinvolgimento delle organizzazioni senza fini di lucro nel processo di elaborazionedei pareri, mentre queste ultime chiedono di trasformare il terzo gruppo del CESE inmaniera che le possa rappresentare in via esclusiva. Non è però pensabile di inseriresoggetti for profit e non profit nel medesimo organo poiché, se è auspicabile un con-fronto costruttivo, è tuttavia una forzatura irrealizzabile quella di prevedere il rag-giungimento di compromessi tra due categorie di attori assolutamente distinte49.
All’interno dell’UE il dialogo con i partners sociali è finalizzato alla tutela degli inte-ressi di natura corporativa ed è istituzionalizzato, come abbiamo visto, negli artt. 138e 139 TCE, prevedendo un vero e proprio obbligo di consultazione per laCommissione. Il dialogo con la società civile riguarda, invece, interessi di portatagenerale e, nonostante la Comunicazione sui principi generali e i requisiti minimi perla consultazione delle parti sociali del 2002 (cfr. infra), le consultazioni sono rimessealla discrezionalità della Commissione europea. Inoltre, mentre per i partners sociali(art. 138 TCE) la Commissione ha previsto un sistema di accreditamento, per le orga-nizzazioni della società civile non è previsto un registro ufficiale, né alcun sistema diaccreditamento50.
Passi avanti verso il riconoscimento di uno spazio per le organizzazioni non governa- tive sono stati fatti, prima, con la Dichiarazione n. 23 Sulla cooperazione con le asso-ciazioni di solidarietà sociale, allegata al Trattato di Maastricht, evidenziando l’impor-tanza, per il perseguimento degli obiettivi di politica sociale (art. 136 TCE), di unacooperazione tra la Comunità Europea e le associazioni e le fondazioni di solidarietàsociale, in quanto organismi responsabili di istituti e servizi sociali.
Successivamente, l’art. 30 del Protocollo Sull’applicazione dei principi di sussidiarietàe di proporzionalità, allegato al Trattato di Amsterdam, ha disposto che “laCommissione dovrebbe effettuare ampie consultazioni prima di proporre atti legisla-tivi e se necessario pubblicare i documenti delle consultazioni e giustificare la perti-nenza delle sue proposte con riferimento al principio di sussidiarietà”, mentre con laDichiarazione n. 38 Sul volontariato, allegata all’Atto Finale del Trattato diAmsterdam, sottolineando l’importante contributo delle attività di volontariato allosviluppo della solidarietà sociale, è stato manifestato il proposito di incoraggiare ladimensione europea delle organizzazioni di volontariato, con particolare attenzioneallo scambio di informazioni e di esperienze, nonché alla partecipazione dei giovanie degli anziani alle attività di volontariato51.
La Commissione, dal 1992 ad oggi, si è adoperata per delineare standards comuni inmateria di consultazione, in una prospettiva di maggiore partecipazione funzionalealla trasparenza e alla responsabilità. Pur ritenendo che le relazioni con le organizza-zione non governative debbano continuare a svolgersi al di fuori di strutture forma-li52, ne sono state evidenziate le funzioni: contribuire alla crescita della democraziapartecipativa, fornendo alle istituzioni europee informazioni sull’opinione pubblica esugli effetti delle politiche europee; rappresentare gli interessi dei soggetti più debo-li; contribuire alla definizione delle politiche dell’UE; contribuire alla gestione, al con-trollo e alla valutazione dei progetti finanziati dall’UE; contribuire a sviluppare il pro-cesso di integrazione europea53.
Successivamente, la Commissione europea ha ribadito (COM(2002)704 def., intito-lata Verso una cultura di maggiore consultazione e dialogo. Principi generali e requi-siti minimi per la consultazione delle parti interessate ad opera della Commissione)che le parti interessate, pur esprimendo un’opinione e non un voto, devono averetutte le stesse possibilità di accesso e di ascolto affinché tutti gli interessi presentinella società possano essere espressi.
Le consultazioni svolte dalla Commissione precedono l’adozione di una decisione daparte della Commissione stessa, ovvero la definizione della proposta di atto norma-tivo: le organizzazioni non governative intervengono, perciò, soltanto nella fase ini-ziale del decision-making istituzionale e sono, comunque, escluse dal processo diconsultazione nei casi in cui l’iniziativa sia esercitata dal Consiglio o dagli Stati mem-bri, nonché nella fase di monitoraggio sull’attuazione delle decisioni.
La Comunicazione del 2002 della Commissione europea ha definito i principi gene-rali del processo di consultazione, richiamando quello di partecipazione, di apertura, Partecipazione e comunicazione nelle nuove forme del piano urbanistico di responsabilizzazione, di efficacia, di coerenza, già enunciati nel Libro Bianco intema di Governance europea, e ha stabilito i requisiti minimi per parteciparvi: l’og-getto delle consultazioni deve essere comprensibile; tutti i soggetti interessati devo-no poter esprimere le proprie osservazioni; deve essere garantita la pubblicità di tuttele informazioni utili e degli esiti delle consultazioni; devono essere definiti i limiti tem-porali per partecipare. La disciplina descritta è stata applicata dal 1° gennaio 2003,pubblicizzando sul portale La vostra voce in Europa (cfr. infra) le procedure di consul-tazione54.
2.2.1 Il Libro Bianco sulla Governance europeaLa centralità del dialogo con la società civile come modo per colmare il deficit didemocraticità è teorizzata dall’Esecutivo comunitario nel Libro Bianco sullaGovernance europea del 200155, dove si legge che “la credibilità dell’Unione (è) giu-dicata, in ultima analisi, dalla sua capacità di apportare valore aggiunto alle politichenazionali e di affrontare le preoccupazioni dei cittadini con maggiore efficacia a livel-lo europeo e mondiale”56, per questo motivo, “il modello lineare, secondo il quale lepolitiche sono adottate ed imposte dall’alto, deve essere sostituito con un "circolovirtuoso", basato sul feedback, sulle reti e su una partecipazione a tutti i livelli, dalladefinizione delle politiche fino alla loro attuazione”57.
Tuttavia, per il Libro Bianco, la società civile è solo quella organizzata poiché “com-prende le organizzazioni sindacali e le associazioni padronali (le "parti sociali"), leorganizzazioni non governative, le associazioni professionali, le organizzazioni di cari-tà, le organizzazioni di base, le organizzazioni che cointeressano i cittadini nella vitalocale e comunale, con un particolare contributo delle chiese e delle comunità reli-giose”58; è perciò impropriamente che si attribuisce a questo documento l’obiettivodi descrivere modelli possibili di risoluzione del deficit democratico dell’UnioneEuropea59: ovvero, il dialogo con la società civile, fra l’altro nella misura concepita,non può sopperire alla mancanza di legittimazione democratica perché, come vedre-mo, lo spazio di partecipazione per i singoli individui è contenuto e di scarsa rilevan-za. Inoltre, mentre la legittimazione democratica attiene all’investitura degli organi,oppure alla possibilità di apporto nel processo decisionale rivolta a tutti, il rilievo datoai portatori di interessi serve a far sì che le scelte operate siano funzionali60 alle esi-genze da soddisfare e rilevano, quindi, sotto un profilo di legittimazione oggettiva:legittimazione democratica61 e legittimazione funzionale-oggettiva sono, però, duenozioni distinte sebbene complementari e, quindi, l’una non può sostituire o soppe-rire alle deficienze dell’altra62, soprattutto quando la legittimazione funzionale assu-ma, in via prevalente o esclusiva, i connotati di una legittimazione corporativa.
2.2.2 Il possibile ruolo dell’ICT nella partecipazione a livello europeoIl grado di democraticità di un sistema è dato anche dalla divulgazione delle informa- zioni al suo interno63; la trasparenza, tuttavia, costituisce la premessa per una effetti-va partecipazione dei cittadini all’interno dell’organizzazione sociale e politica. Sia aifini dell’informazione che dell’intervento dei cittadini, non solo a livello europeo, letecnologie interattive hanno assunto sempre più importanza.
La partecipazione dei cittadini attraverso l’ICT64 costituisce un’iniziativa dell’UnioneEuropea per ampliare i canali di dialogo65: in questo ambito si collocano molteplici ini-ziative come l’Interactive Policy Making (03.04.2001 C(2001)1014)66 volta a sviluppa-re forme di consultazione dei cittadini su specifiche questioni, oppure a raccoglierecommenti spontanei degli stessi.
La raccolta delle segnalazioni dei cittadini avviene in maniera continua e vengonoanalizzate da un gruppo di esperti, codificandole in archivi elettronici; l’accesso puòessere aperto a tutto il pubblico, oppure circoscritto a categorie mirate.
La consultazione telematica ha luogo su materie individuate dalle diverse istituzionie ha una durata prestabilita; è rivolta ai soggetti (individui o gruppi) interessati dalledecisioni e può consistere in un semplice sondaggio o in un questionario più com-plesso e aperto e si conclude con un rapporto sui risultati della consultazione.
Le forme di partecipazione ora descritte hanno luogo attraverso il portale La vostravoce in Europa e si inseriscono in un contesto più ampio che vede, innanzitutto, labase dati CONECCS per l’attivazione di canali di comunicazioni con le organizzazio-ne della società civile, ma che costituisce anche uno strumento di visibilità del tessu-to associativo europeo, dal momento che l’iscrizione delle associazioni consente direndere disponibile una breve scheda descrittiva di ciascuna.
Un altro esempio da ricordare è il portale e-vote.eu, inaugurato nel 2003, per la pro-mozione di sondaggi on line su tematiche di interesse europeo, attraverso questio-nari che prevedono, in genere, domande a risposta chiusa e uno spazio aperto per lesegnalazioni dei cittadini.
Un’ulteriore iniziativa da segnalare è Futurum, il sito che promuove il dibattito sul-l’avvenire dell’Europa, creato dopo la Conferenza Intergovernativa di Nizza del2000: all’interno del sito sono attivi forum di discussione, spazi di interazione frapolitici e cittadini, studiosi, portavoci di associazioni e per la pubblicazione dei con-tributi inviati.
2.3 Democrazia e partecipazione nel Trattato di LisbonaIl Titolo II del c.d. Trattato di Riforma (TRif), sulle Disposizioni relative ai principi demo-cratici, riproduce con alcune modifiche il testo del Titolo VI, Parte I del Trattato diadozione di una Costituzione per l’Europa (TCost) dedicato a La vita democraticadell’Unione: una prima novità sta nel fatto che, mentre il Trattato di adozione di unaCostituzione per l’Europa menzionava la democrazia partecipativa nella rubrica del-l’art. I-47, adesso è rimasto soltanto un riferimento alla partecipazione in senso latopoiché, nel Trattato di riforma e nel Trattato per il funzionamento dell’Unione Partecipazione e comunicazione nelle nuove forme del piano urbanistico Europea (TFUE), sono venuti meno i titoli degli articoli.
Il principio di democrazia rappresentativa (art. 8A TRif), per mezzo del Parlamentoeuropeo67, viene affiancato da quello di partecipazione e di trasparenza dell’azionepubblica, ai quali si collegano le previsioni sul dialogo con i partners sociali e sul ruolodei partiti, nonché un embrionale riconoscimento di istituti di "democrazia diretta"68.
In particolare, l’art. 8A, III par., TRif enuncia il diritto di ogni cittadino di parteciparealla vita democratica dell’Unione, precisando che le decisioni sono prese nella manie-ra il più possibile aperta e vicina ai cittadini. Questo principio di apertura delle istitu-zioni e di prossimità ai cittadini, quale riflesso del principio di sussidiarietà, è specifi-cato dall’art. 16A TFUE, che riproduce nella sostanza l’art. I-50 TCost., riconoscendoall’obbligo di trasparenza per le istituzioni, gli organi e gli organismi dell’UnioneEuropea la valenza di strumento per promuovere il buon governo oltre che per garan-tire la partecipazione della società civile.
La trasparenza è altresì perseguita attraverso la regola della pubblicità delle seduteche riguarda non solo il Parlamento europeo, ma anche il Consiglio, contrariamenteall’esperienza precedente. Inoltre, sempre l’art. 16A TFUE sancisce il diritto di acces-so ai documenti di qualsiasi apparato istituzionale, secondo le modalità che dovran-no essere definite con un regolamento del Consiglio.
L’art. 8B, I par., TRif prevede che le istituzioni debbano attivarsi per consentire ai cit-tadini e alle associazioni rappresentative, attraverso gli opportuni canali, di conosce-re e scambiare pubblicamente le loro opinioni in tutti i settori di azione della vitadell’Unione. Vengono poi individuati gli opportuni canali di partecipazione. In primoluogo, viene affermato l’impegno per le istituzioni a mantenere con le associazionirappresentative e con la società civile un dialogo aperto, trasparente e regolare (art.
8B, I par., TRif): dobbiamo sottolineare, però, come in questa previsione non si parlapiù del singolo cittadino e se per “società civile” dobbiamo intendere la definizionedata dal Libro Bianco, allora il riferimento dovrà essere inteso alla sola società civileorganizzata.
Dopodiché, si prevede che la Commissione proceda ad ampie consultazioni delleparti interessate onde assicurare coerenza e trasparenza alle azioni dell’Unione (art.
8B, III par., TRif): anche in questo caso è venuto meno il riferimento al singolo citta-dino.
Infine, l’art. 8B, IV par., TRif introduce in istituto definito da una parte della dottrina69di democrazia diretta: il potere di almeno un milione di cittadini di un numero rile-vante di Stati membri di invitare la Commissione, nell’ambito delle sue attribuzioni,a presentare una proposta appropriata su materie in merito alle quali tali cittadiniritengono necessario un atto giuridico dell’Unione ai fini dell’applicazione dei Trattati.
Questo istituto si affianca al già riconosciuto diritto di petizione di ogni cittadino alParlamento europeo, ricompreso fra i diritti di cittadinanza dall’art. 17, II par., lett. d),TFUE.
3. PRIME VALUTAZIONI: LA PARTECIPAZIONE SECONDO L’UNIONE EUROPEA
L’insufficienza del dialogo con la società civile anche organizzata ha portato alla rea-lizzazione di occasioni di confronto non solo a livello UE, ma anche presso le rappre-sentanze delle istituzioni europee a livello nazionale, con delle sperimentazioni anchea livello regionale in alcuni Stati membri per saggiarne i risultati in vista di un’esten-sione agli altri Paesi dell’Unione.
In Italia, nel programma 2008 di consultazione delle parti sociali attraverso il tavolodi coordinamento UE/società civile – creato nel 2006 su iniziativa dellaRappresentanza in Italia della Commissione europea – vi è, fra gli altri temi70, la rifor-ma del bilancio europeo non solo in relazione alla struttura e agli orientamenti dellefuture priorità di spesa dell’Unione, ma anche nella prospettiva di introdurre formedi bilancio partecipativo a livello sovranazionale.
Queste ultime esperienze e, come abbiamo già detto, i contenuti e i propositi delLibro Bianco del 2001 non sono perciò volti a sopperire al deficit di democraticità, maa consentire e istituzionalizzare i canali attraverso i quali gli interessi organizzati pos-sono far valere le loro istanze. Già alle origini con il CESE e, successivamente, con imolteplici Comitati e le diverse forme di partecipazione della società civile organizza-ta e dei gruppi di interesse si è cercato di rafforzare la legittimità del processo deci-sionale attraverso, però, strumenti non di democrazia partecipativa in senso proprio,ma piuttosto occasioni di partecipazione in senso lato, che fra l’altro si collocano inuna fase della procedura decisionale – abbiamo visto come, in alcuni casi, il CESEpossa esprimersi non su testi già elaborati, ma nella fase di elaborazione di questi –e, quindi, non è rinnovato il coinvolgimento durante tutto l’arco decisionale, perciòil testo definitivo può discostarsi sensibilmente da quello oggetto d’esame e, comun-que, viene dato spazio ai soli interessi corporativi.
Forme pur sempre di partecipazione aperte potenzialmente ai singoli individui sono iforum telematici che presentano, comunque, dei limiti: sono gli unici canali aperti, intaluni casi, potenzialmente a tutti, che però sortiscono effetti abbastanza contenuti,dal momento che hanno per oggetto temi veramente generali e, talvolta, generici.
L’electronic partecipation dei cittadini è uno strumento che, seppure utilizzato, puònon determinare un reale ampliamento della partecipazione politica71, poiché le pos-sibilità di espressione della propria volontà sono condizionate dalle modalità di for-mulazione delle domande, dall’essere a risposta aperta o chiusa, dai temi prescelti: inaltre parole, i criteri utilizzati nel definire il sondaggio condizionano già ampiamentela partecipazione e il tipo di risposta che si potrà ricevere.
Gli ulteriori limiti sono legati al livello di partecipazione, ben differente a seconda delPaese di appartenenza e anche delle condizioni sociali, nonché del grado di sviluppodegli strumenti di partecipazione a livello statale e locale72, ovvero della sensibilità edella cultura presente nelle singole realtà73, sebbene l’intervento dei cittadini appar- Partecipazione e comunicazione nelle nuove forme del piano urbanistico tenenti alle fasce sociali più deboli dovrebbe costituire lo scopo primario delle politi-che di partecipazione.
Nel complesso, dobbiamo osservare come, nonostante le espressioni utilizzate (nellostesso art. 8A TRif) che riconoscono il diritto di ogni cittadino di partecipare alla vitademocratica dell’Unione, gli strumenti che sono effettivamente in grado di incideresulle politiche comunitarie sono quelli rivolti ai gruppi di interesse o alla società civi-le organizzata, mentre nei confronti dei singoli componenti della collettività europeasiamo in presenza di forme di sondaggio d’opinione su ampie tematiche e niente più.
4. L’INDUZIONE DI FORME DI PARTECIPAZIONE ALL’INTERNO DEGLI STATI MEMBRI
Le difficoltà nel realizzare un’effettiva partecipazione a livello comunitario ha fatto sìche l’Unione Europa abbia indotto gli Stati membri ad introdurre occasioni di con-fronto con i cittadini; due gli esempi che verranno analizzati per la loro importanza,entrambi volti a consentire la partecipazione del pubblico nelle politiche ambientali.
4.1 La partecipazione del pubblico in materia ambientaleLa Direttiva 85/337/CEE, concernente “la valutazione di impatto ambientale di deter-minati progetti pubblici e privati” con rilevanti effetti sull’ambiente, ha previsto l’ob-bligo per gli Stati membri di disciplinare le misure necessarie affinché il committentefornisca tutte le informazioni specifiche sul progetto (art. 5). Inoltre, gli Stati devonodisciplinare le modalità attraverso le quali mettere a disposizione del pubblico ledomande di autorizzazione e di informazione (art. 6.2), in maniera tale che il pubbli-co interessato, secondo la definizione data da ciascuno Stato, possa esprimere le pro-prie osservazioni prima dell’avvio del progetto. Spetta agli Stati disciplinare le moda-lità, in particolare fissando i termini delle diverse fasi della procedura per garantireche venga presa la decisione entro tempi ragionevoli.
Successivamente, la Direttiva 97/11/CE ha introdotto delle modifiche stabilendo chei risultati delle consultazioni e delle informazione devono essere considerati nel qua-dro della procedura di autorizzazione, ponendo però attenzione ai tempi di consul-tazione pubblica che devono comunque essere definiti preventivamente. Inoltre, èstato introdotto l’obbligo di informazione ai cittadini in merito all’adozione di unadecisione di rilascio o di diniego di un’autorizzazione, mettendo a disposizione ladecisione e le relative motivazioni.
A seguito della sottoscrizione della Convenzione di Århus74 del 1998, sono stateapprovate una serie di direttive: la 2001/42/CE sulla “valutazione degli effetti dideterminati piani e programmi sull’ambiente” ha introdotto alcune novità. Ha previ-sto che la VIA debba essere espletata nel corso della fase preparatoria del piano oprogramma e anteriormente alla sua adozione o all’avvio della procedura legislativa.
Questa direttiva ha dato un maggior peso alla consultazione del pubblico del qualeviene data la definizione ed ha introdotto l’obbligo di dar conto delle decisioni assun-te evidenziando gli esiti delle consultazioni compiute.
La Direttiva 2003/4/CE “sull’accesso del pubblico all’informazione ambientale”(attuazione del I pilastro di Århus) ha precisato che le autorità pubbliche – compren-sive non solo delle Pubbliche Amministrazioni, ma anche di “quei soggetti che eser-citano responsabilità, funzioni pubbliche o erogano servizi in materia pubblica” –sono tenute a garantire l’accesso all’informazione ambientale e alla sua diffusione.
Inoltre, l’accesso alle informazioni è riconosciuto nei confronti di “chiunque ne fac-cia richiesta, senza che il richiedente debba dichiarare il proprio interesse”. Questadirettiva ha altresì previsto che l’autorità pubblica debba garantire la divulgazionedell’informazione ambientale anche attraverso tecnologie telematiche ed ha amplia-to la nozione di informazione ambientale – già contemplata nella Direttiva90/313/CEE – ricomprendendo anche "le autorizzazioni con un impatto significativosull’ambiente", gli accordi in materia di ambiente, gli studi sull’impatto ambientale ele valutazioni dei rischi relativi agli elementi ambientali.
Successivamente, la Direttiva 2003/35/CE sulla “partecipazione del pubblico nell’ela-borazione di taluni piani e programmi in materia ambientale e modifica delle diretti-ve del Consiglio 85/335/CEE e 96/61/CE relativamente alla partecipazione del pubbli-co e all’accesso alla giustizia” (in attuazione del II pilastro di Århus) ha, innanzitutto,precisato che per pubblico si deve intendere una o più persone fisiche o giuridichenonché, ai sensi della legislazione o prassi nazionale, le associazioni, le organizzazio-ni o i gruppi di tali persone. Il pubblico deve essere informato tramite pubblici avvisio altra forma adeguata anche telematica, in una fase precoce della procedura deci-sionale in materia ambientale. Dopodiché, viene distinto il pubblico interessato,intendendo con questa espressione quello che subisce o può subire gli effetti delleprocedure decisionali in materia ambientale o che ha interesse in tali procedure. GliStati, precisandone le modalità, devono garantire al pubblico interessato l’accesso aqualsiasi informazione e l’opportunità di partecipare alle procedure decisionali attra-verso osservazioni e pareri.
Inoltre, viene precisato che gli Stati devono fissare scadenze adeguate per le diversefasi procedurali – in particolare, relativamente all’informazione e alla partecipazione– e devono informare tempestivamente il pubblico con mezzi adeguati della decisio-ne e delle relative motivazioni, dando conto degli esiti della partecipazione.
4.2 Segue: il Piano nazionale delle quote di emissione dei gasUn altro esempio di particolare interesse è dato dalla Direttiva 2003/87/CE del 25ottobre 2003, che ha istituito un sistema per lo scambio di quote di emissione deigas a effetto serra in ambito comunitario: ciascuno Stato membro deve elaborare unPiano nazionale per determinare le quote totali di emissione da assegnare – prima in Partecipazione e comunicazione nelle nuove forme del piano urbanistico un arco temporale di tre anni e successivamente di cinque – e le relative modalità,tenendo conto delle osservazioni del pubblico. Il Piano deve essere notificato allaCommissione europea per l’approvazione; qualora venga respinto in tutto o in parte,dovrà essere modificato tenendo conto delle indicazioni impartite dallaCommissione.
Una volta che il Piano è stato approvato dalla Commissione, lo Stato procederà allaripartizione delle quote fra i vari gestori di ciascun impianto: questa decisione è presasulla base del Piano nazionale di assegnazione tenendo conto, ancora una volta, delleosservazioni del pubblico.
Di recente, la normativa indicata ha dato modo al Tribunale di primo grado delleComunità Europee75 di intervenire a seguito di un ricorso proposto dal Regno Unitocontro la Commissione europea: il Regno Unito aveva dovuto presentare una secon-da versione del Piano, poiché sulla prima aveva ricevuto osservazioni dallaCommissione. La Commissione aveva però deciso che il Regno Unito, in questaseconda fase, non poteva aumentare il quantitativo complessivo di quote da asse-gnare, dal momento che la seconda consultazione avrebbe potuto riguardare lamodificazione di alcuni dati o una diversa ripartizione delle quote nel rispetto, però,del quantitativo totale; di contro, il Regno Unito evidenziava come la consultazionedel pubblico aveva portato a delle osservazioni sul quantitativo complessivo dellequote da assegnare, delle quali si era dovuto tener conto.
Il Tribunale europeo ha accolto il ricorso del Regno Unito, osservando come lo Statosia tenuto, in base all’art. 11, I par., e al p.to 9 dell’Allegato III della Direttiva2003/87/CE, a prendere in considerazione le osservazioni formulate dal pubblicodopo la notifica iniziale e prima della decisione finale, altrimenti verrebbe vanificatal’utilità della consultazione e delle osservazioni: il Tribunale europeo ha così adottatouna decisione che valorizza la partecipazione76.
5. CONCLUSIONI E POSSIBILI LINEE DI RICERCA
I differenti strumenti di partecipazione a livello di UE – sia presso le istituzioni centra-li che presso le loro rappresentanze negli Stati membri – non sono nati per affianca-re e rinvigorire la democrazia nella sua forma classica, ovvero quella rappresentativa,né tanto meno per stabilizzare processi democratici in atto77, ma piuttosto per con-sentire, vista la mancata realizzazione della democrazia rappresentativa a livellocomunitario, di verificare la validità degli effetti delle decisioni adottate: in una pro-spettiva, dunque, di incremento della legittimazione funzionale, anziché di realizza-zione di un modello di democrazia partecipativa in senso proprio, volto cioè a com-pletare, o meglio, ad ampliare78 la insoddisfacente espressione di democrazia rappre-sentativa.
L’attenzione per un’informazione precoce, il più possibile completa e rivolta a tutti èperseguita a livello comunitario, ma anche imposta, come abbiamo rilevato da ulti-mo, agli Stati membri: tuttavia, vi è sempre il timore di una partecipazione democra-tica reale alle procedure decisionali. La conferma possiamo trovarla non tanto nelfatto che nelle procedure di consultazione e di proposta di osservazioni e pareri vienecomunque richiesto che vengano ben scandite le diverse fasi procedurali (in partico-lare proprio relativamente all’informazione e alla partecipazione) – anzi queste indi-cazioni evidenziano la necessità che le decisioni vengano assunte tempestivamentein maniera tale da essere anche efficaci e prestano attenzione alla costruzione di pro-cedure funzionali che, comunque, devono essere tali anche quando venga dato spa-zio agli strumenti della democrazia partecipativa – quanto dalla garanzia della parte-cipazione al solo pubblico interessato, inteso come coloro che subiscono degli effet-ti e che hanno quindi interesse alle relative procedure e, perciò, non tenendo contodel fatto che le scelte compiute (è particolarmente evidente in materia ambientale)hanno ripercussioni immediate nei confronti di taluni, ma si riflettono comunque sul-l’intera collettività.
L’approfondimento del tema oggetto del presente studio richiede, a questo punto,un’indagine più approfondita degli esiti del dialogo intrattenuto dalle istituzionicomunitarie con la società civile organizzata, ma soprattutto dei canali di partecipa-zione rivolti a tutti, sia a livello comunitario che in ambito nazionale attraverso i tavo-li di coordinamento presso le rappresentanze delle istituzioni comunitarie, allo scopodi verificare la possibilità di un loro rafforzamento, qualora venga accertato come glistrumenti di democrazia partecipativa valgano a qualificare le scelte politiche, garan-tendo la trasparenza dell’attività istituzionale e determinando una maggiore respon-sabilizzazione dell’amministrazione e delle collettività coinvolte nel processo decisio-nale.
Inoltre, è di interesse verificare come la normativa comunitaria in materia ambienta-le sia stata attuata negli Stati membri relativamente agli aspetti della partecipazione,tenendo conto della cultura e della sensibilità verso questi istituti presenti nelle diver-se realtà: ovvero, se sia stato dato un contributo ad incrementare la partecipazionefavorendo l’educazione alla democrazia79 e l’ampliamento della sue forme.
1 U. Allegretti, “Basi giuridiche della democrazia partecipativa in Italia: alcuni orientamenti”, in: Democraziae diritto, 3/2006, pp. 156 ss., nonché il contributo dell’Autore in questo volume.
2 U. Allegretti, “Verso una nuova forma di democrazia: la democrazia partecipativa”, in: Democrazia e dirit-to, 3/2006, p. 13.
3 G. Lutz, Participation, Information and Democracy. The Consequences of Low Levels of Participation andInformation for the Functioning of Democracy, Hamburg, Lit Verlag, 2006, passim; H. Wainwright, Sulla stra-da della partecipazione. Dal Brasile alla Gran Bretagna, viaggio nelle esperienze di nuova democrazia, Roma, Partecipazione e comunicazione nelle nuove forme del piano urbanistico Ediesse, 2005, p. 169.
4 F. Benvenuti, Il nuovo cittadino: tra libertà garantita e libertà attiva, Venezia, Marsilio, 1994, p. 22; N.
Bobbio, Il futuro della democrazia, Torino, Einaudi, 1991, pp. 33 ss. e 61.
5 J. Habermas, L’inclusione dell’altro. Studi di teoria politica, Milano, Feltrinelli, 1998, passim.
6 U. Allegretti, Diritti e Stato nella mondializzazione, Troina, Città Aperta, 2002, pp. 253 ss.
7 M. Picchi, L’autonomia amministrativa delle Regioni, Milano, Giuffrè, 2005, pp. 396 ss. (nota n. 20).
8 F. Scharpf, Governing in Europe. Effective and Democratic?, New York, Oxford University Press, 1999, pas-sim.
9 N. Verola, L’Europa legittima. Principi e processi di legittimazione nella costruzione europea, Firenze, Passigli,2006, pp. IV ss.
10 H. Abromeit, Democracy in Europe. Legitimising Politics in a Non-State Polity, New York-Oxford, BerghahnBooks, 1998, pp. 11 ss.; T. R. Burns, S. Andersen, “L’Unione e la politica postparlamentare”, in: Il Mulino,1998, pp. 419 ss.; J. McNeil , “Process and Participation in the European Parliament: the F-Gas Directive”, in:www.eusanz.org/pdf/confO4/mcneill.pdf, 2004, pp. 1 ss.; W. Merkel, “Legitimacy and Democracy:Endogenous Limits of European Integration”, in: J. J. Anderson (edited by), Regional Integration andDemocracy, Lanham, Rowman & Littlefield Publishers Inc., 1999, pp. 45 ss.; A. Moravsik, “Is there a‘Democratic Deficit’ in World Politics? A Framework for Analysis”, in: Government and Opposition, 2004, pp.
336 ss.; G. Nevola, Democrazia, costituzione, identità. Prospettive e limiti dell’integrazione europea, Novara,Liviana, 2007, pp. 78 ss.
11 A. J. Menendez, “The European Democratic Challenge”, in: www.arena.uio.no, pp. 1 ss.
12 E. O. Eriksen, J. E. Fossum, “Reconstituting European Democracy”, in: www.arena.uio.no, pp. 1 ss.; C. M.
Radaelli, “The public policy of the European Union: whither politics of expertise?”, in: Journal of EuropeanPublic Policy, 1999, pp. 757 ss.
13 N. Verola, L’Europa legittima, cit., pp. 29 ss.
14 C. Lequesne, P. Rivaud, “The Committees of Independent Experts: expertise in the service of democracy?”,in: Journal of European Public Policy, 2003, pp. 695 ss.; M. Shapiro, “ ‘Deliberative’, ‘Independent’Technocracy v. Democratic Politics: wil the Globe Echo the E.U.?” in: Law and Contemporary Problems, 2005,pp. 341 ss.
15 N. Verola, L’Europa legittima, cit., pp. 40 ss.
16 G. Strozzi, Diritto dell’Unione Europea. Dal Trattato di Roma al Trattato di Nizza, Torino, Giappichelli, 2001,pp. 127 ss.; A. Varsori, Per una storia del Ces, in A. Varsori (a cura di), Il Comitato economico e sociale nellacostruzione europea, Venezia, Marsilio, 2000, pp. 3 ss.
17 Il Trattato di Nizza ha modificato l’art. 257 TCE introducendo nella definizione del CESE il riferimento allevarie componenti “della società civile organizzata” e integrando la rappresentanza con le organizzazioni deiconsumatori.
18 Al momento, i componenti sono 344.
19 N. Verola, L’Europa legittima, cit., pp. 42 ss.
20 I differenti ambiti sono: Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale (ECO); Mercatounico, produzione e consumo (INT); Trasporti, energia, infrastrutture, società dell’informazione (TEN);Occupazione, affari sociali, cittadinanza (SOC); Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente (NAT); Relazioni ester-ne (REX).
21 Il Consiglio e la Commissione, se lo ritengono opportuno, possono fissare un termine, non inferiore ad unmese, entro il quale il Comitato deve presentare il parere; decorso il termine, è possibile procedere in assen-za del parere.
22 M. Picchi, “Model i di “governance”: i rapporti con la società civile”, in: M. Carli, G. Carpani, A. Siniscalchi(a cura di), I nuovi statuti delle regioni ordinarie. Problemi e prospettive, Bologna, Il Mulino, 2006, pp. 322 ss.
23 Sebbene le singole sezioni siano chiamate a formulare i pareri di rispettiva competenza, questi dovrannopoi essere approvati dal Comitato in seduta plenaria (nove all’anno), a maggioranza semplice: G. Strozzi,Diritto dell’Unione Europea, cit., pp. 128 ss. In particolare, le sezioni specializzate non deliberano congiunta-mente; il loro parere, costituito dal testo adottato e dagli emendamenti respinti che hanno però ottenutoalmeno un quarto dei voti espressi, viene trasmesso al Presidente del Comitato per la procedura di approva-zione. Se il testo non ottiene la maggioranza dei voti dell’assemblea, il Presidente del Comitato, con l’accor-do dell’assemblea, può rinviare il parere alla sezione specializzata competente per un ulteriore esame, oppu-re può procedere alla designazione di un relatore generale incaricato di presentare un nuovo progetto di pare-re nel corso della stessa sessione plenaria o di una successiva. È possibile la presentazione di un contropare-re inteso ad esprimere una posizione globalmente divergente da quella enunciata nel parere della sezione specializzata. I pareri sono redatti da relatori, solitamente coadiuvati da un gruppo di studio composto damembri scelti nell’ambito dei tre gruppi, in ragione delle loro competenze specifiche e della necessità digarantire un certo equilibrio geografico. La dimensione dei gruppi di studio varia da tre a diciotto membri.
Inoltre, i relatori possono avvalersi di esperti esterni. Su questioni di particolare rilevanza, il CESE può preve-dere delle audizioni pubbliche allo scopo di ampliare il numero di informazioni. Ogni parere del Comitatocomprende, oltre all’esposizione delle basi giuridiche, una motivazione e l’opinione del Comitato sul proble-ma nel suo complesso; gli emendamenti respinti in sessione plenaria e le parti del testo del parere della sezio-ne specializzata respinte in seguito ad emendamenti adottati dall’assemblea sono allegati quando abbianoottenuto un numero di voti favorevoli pari almeno ad un quarto dei voti espressi. La posizione di un gruppoo di una delle categorie della vita economica e sociale, qualora sostengano tesi divergenti, può essere rias-sunta in una breve dichiarazione che viene acclusa al parere. Sezioni specializzate e plenum adottano i testio le decisioni a maggioranza dei suffragi espressi, sebbene la prassi abbia affermato la regola del consenso.
Al Consiglio e alla Commissione sono trasmessi il parere del Comitato, quello della sezione specializzata e unresoconto delle deliberazioni.
24 N. Verola, L’Europa legittima, cit., p. 42.
25 M. E. Guasconi, “Il Ces e le origini della politica sociale europea, 1959-1965”, in: A. Varsori (a cura di), IlComitato economico e sociale, cit., pp. 155 ss.; per una critica, si veda: P. C. Schmitter, Come democratizza-re l’Unione Europea e perché, Bologna, Il Mulino, 2000, pp. 105 ss. Inoltre, il CESE influisce sensibilmente sulruolo della società civile organizzata nei Paesi extracomunitari, sviluppando un dialogo strutturato con leorganizzazioni della società civile e promuovendo la creazione di strutture consultive soprattutto con i Paesicandidati all’adesione all’UE, i Paesi partner del bacino mediterraneo, i Paesi della zona "Africa-Caraibi-Pacifico", India, Cina, America Latina in genere e Brasile in particolare.
26 G. Strozzi, Diritto dell’Unione Europea, cit., p. 128.
27 J. Magone, “La costruzione di una società civile europea: legami a più livelli tra Comitati economici e socia-li”, in: A. Varsori (a cura di), Il Comitato economico e sociale, cit., pp. 228 ss.
28 S. Weatherhill, P. Beaumont, Ec Law: the Essential Guide to the Legal Workings of the EuropeanCommunity, London, Penguin, 1995, passim.
29 M. Rhinard, “The Democratic Legitimacy of the European Union Committee System”, in: Governance: anInternational Journal of Policy, Administration, and Institutions, 2/20002, pp. 185 ss.
30 S. Smismans, “La legittimità del Ces europeo: promuovere il suo carattere rappresentativo per rafforzare ilsuo ruolo consultivo”, in: A. Varsori (a cura di), Il Comitato economico e sociale, cit., pp. 269 ss. e 275 ss.
31 Primi tentativi, in questo senso, sono stati gli incontri di Val Duchesse promossi negli anni Ottanta daJacques Delors su tematiche di carattere economico, ai quali erano stati invitati i rappresentanti dell’Unionedelle Industrie della Comunità Europea, del Centro Europeo delle Imprese Pubbliche e della ConfederazioneEuropea dei sindacati. Ne dà conto: N. Verola, L’Europa legittima, cit., p. 43.
32 N. Verola, L’Europa legittima, cit., p. 44.
33 La giurisprudenza comunitaria, in tema, si è espressa nel senso che gli accordi con le parti sociali contenen-ti regolamentazione destinata ad essere recepita nel diritto comunitario devono essere conclusi con associa-zioni realmente rappresentative e, perciò, le istituzioni comunitarie hanno l’obbligo di verificare in via preli-minare la rappresentatività (Tribunale di primo grado delle Comunità Europee, sez. I, sent. del 17/06/1998,UEAPME contro Consiglio, in causa T-135/1996, relativa alla domanda di annullamento di una direttiva inmateria di politica sociale). In particolare, in un obiter dictum è stato affermato che, ove nel processo deci-sionale non sia coinvolto il Parlamento Europeo, in via alternativa è necessaria la partecipazione dei popoliattraverso le parti sociali. In merito, si veda: A. Cossiri, “L’esercizio della funzione di produzione normativanella www.forumcostituzionale.it, 2008, p. 14.
34 N. Verola, L’Europa legittima, cit., pp. 45 ss.
35 N. Verola, L’Europa legittima, cit., p. 47.
36 Å. Gornitzka, U. Sverdrup, “Who are the experts? The informational basis of EU decision-making”, in:www.arena.uio.no, pp. 1 ss.
37 A. Cossiri, L’esercizio della funzione di produzione normativa nella democrazia sovranazionale, cit., p. 14.
38 N. Verola, L’Europa legittima, cit., p. 48.
39 Cfr. COM(2007)127 def., intitolata Seguito del Libro verde “Iniziativa europea per la trasparenza”.
40 Cfr. COM(2008)323 def., intitolata Iniziativa europea per la trasparenza. Quadro di riferimento per le rela-zioni con i rappresentanti di interessi (registro e codice di condotta).
41 Questa forma di incentivo è però stata ritenuta insufficiente, soprattutto per i gruppi di interesse con sede Partecipazione e comunicazione nelle nuove forme del piano urbanistico a Bruxelles che seguono quotidianamente le attività della Commissione: l’orientamento sembra essere dun-que nel senso che le parti interessate a formulare osservazioni nell’ambito di consultazioni devono esseredisposte a fornire alla Commissione e all’opinione pubblica in generale informazioni riguardanti i loro obiet-tivi e la loro struttura: in caso contrario, i commenti formulati saranno valutati come contributi individuali enon in funzione di rappresentanza di un determinato interesse.
42 Libro Verde 2006, p. 2.
43 M. Mascia, La società civile nell’Unione Europea. Nuovo orizzonte democratico, Venezia, Marsilio, 2004,pp. 82 ss.
44 N. Verola, L’Europa legittima, cit., pp. 60 ss.
45 O. Costa, N. Jabko, C. Lequesne, P. Magnette, “Introduction: Diffuse control mechanisms in the EuropeanUnion: towards a new democracy?”, in: Journal of European Public Policy, 2003, pp. 666 ss.; N. Verola,L’Europa legittima, cit., pp. 62 ss.
46 M. Picchi, “Modelli di “governance”: i rapporti con la società civile”, cit., pp. 325 ss.
47 P. C. Schmitter, Come democratizzare l’Unione Europea e perché, Bologna, Il Mulino, 2000, pp. 78 ss.
48 Nel Trattato di adozione della Costituzione per l’Europa si era così giunti a riconoscere spazio alla demo-crazia partecipativa (art. I-47, Principio di democrazia partecipativa), a sottolineare nuovamente l’importanzadel dialogo con le parti sociali (art. I-48, Le parti sociali e il dialogo sociale autonomo), e a ribadire il princi-pio di trasparenza dei lavori (art. I-50, Trasparenza dei lavori delle istituzioni, organi e organismi dell’Unione).
In merito, si vedano: C. Pinelli, “La vita democratica dell’Unione”, in: F. Bassanini, G. Tiberi (a cura di), LaCostituzione europea. Un primo commento, Bologna, Il Mulino, 2004, pp. 75 ss.; F. Sipala, “La vie démocra-tique de l’Union”, in: G. Amato, H. Bribosia, B. De Witte (edited by), Genèse et destinée de la Constitutioneuropéenne. Commentaire du Traité établissant une Constitution pour l’Europe à la lumière des travaux pré-paratoires et perspectives d’avenir, Bruxelles, Bruylant, 2007, pp. 367 ss.
49 Invece, per la tesi favorevole, si veda: S. Smismans, La legittimità del Ces europeo, cit., pp. 278 ss.
50 La rete CONECCS (Consultazione-Commissione europea e società civile) non costituisce un sistema diaccreditamento, difatti fornisce soltanto informazioni sugli organismi creati dalla Commissione per la consul-tazione delle organizzazioni della società civile e sulle associazioni senza scopo di lucro che operano a livelloeuropeo: si possono registrare le sole associazioni rappresentative, strutturate a livello europeo, senza scopodi lucro, in possesso di esperienza in uno o più settori di competenza della Commissione, con una organiz-zazione a base democratica, che abbiano accettato di rilasciare informazioni alla Commissione sul loro mododi operare e sui loro programmi di lavoro (cfr. infra).
51 M. Mascia, La società civile nell’Unione Europea, cit., pp. 101 ss.
52 COM(2000)11 def., intitolata La Commissione e le organizzazioni non governative: rafforzare il partena-riato.
53 M. Mascia, La società civile nell’Unione Europea, cit., pp. 105 ss.
54 M. Picchi, “Modelli di “governance”: i rapporti con la società civile”, cit., p. 328.
55 G. Tiberi, “Il Libro Bianco sulla Governance europea: verso un rafforzamento delle istanze democratichenell’Unione?”, in: Quaderni costituzionali, 2002, pp. 163 ss.
56 Cfr. p. 10.
57 Cfr. p. 12.
58 Cfr. p. 16.
59 N. Verola, L’Europa legittima, cit., p. 49; di diverso avviso: S. Mangiameli, “Il ruolo delle collettività regio-nali e locali nella Governance europea”, in: www.issirfa.cnr.it, pp. 1 ss.
60 L. Ammannati, “Governance e regolazione attraverso reti”, in: www.astrid-online.it, pp. 1 ss.; A. E. Stie,“Assessing Democratic Legitimacy from a deliberative perspective”, in: www.arena.uio.no, pp. 1 ss.
61 D. Gaus, “Legitimate Political Rule Without a State? An Analysis of Joseph H. H. Weiler’s Justification ofthe Legitimacy of the European Union Qua Non-statehood”, in: www.arena.uio.no, pp. 1 ss.
62 M. Picchi, “Della motivazione delle leggi statali e regionali”, in: P. Caretti (a cura di), Osservatorio sulle fonti2007, Torino, Giappichelli, 2008, (in corso di stampa).
63 S. Rodotà, Tecnologie e diritti, Bologna, Il Mulino, 1995, pp. 45 ss.
64 ICT è l’acronimo di Information and Communication Technology, usato comunemente per individuare l’in-tero settore dell’informatica, delle telecomunicazioni e della multimedialità.
65 D. Pennone, “Risorse, dal ’Europa la spinta al cambiamento”, in: Guida agli Enti Locali, 38/2007, pp. XXI ss.
66 A. C. Freschi, “La partecipazione dei cittadini: un obiettivo emergente nelle politiche pubbliche per lagovernance democratica nella società dell’informazione”, in: Formez (a cura di), E-democracy: modelli e stru-menti delle forme di partecipazione emergenti nel panorama italiano, Roma, SUPEMA, 2004, pp. 28 ss.
67 Il rafforzamento della democrazia rappresentativa è compiuto sia attraverso l’attribuzione di maggiori pote-ri al Parlamento europeo, ma anche attraverso un maggiore coinvolgimento dei Parlamenti nazionali, adesempio nel vigilare sul rispetto del principio di sussidiarietà (art. 8C).
68 C. Pinelli, “Le disposizioni relative ai principi democratici”, in: www.astrid-online.it, pp. 1 ss.
69 C. Pinelli, Le disposizioni relative ai principi democratici, cit., p. 2.
70 In vista delle elezioni europee del 2009 e del riassetto istituzionale dell’UE contemplato nel Trattato diLisbona, si è inteso avviare una riflessione complessiva sul futuro dell’Europa per consentire alla società civiledi avanzare delle proposte. Le priorità tematiche del tavolo di coordinamento UE/società civile individuate peril 2008 sono: Sistema politico europeo (Trattato di Lisbona e futuro delle riforme costituzionali, diritti e citta-dinanza, democrazia partecipativa); Ambiente e energia (cambiamento climatico, sviluppo sostenibile,approvvigionamento energetico); Politica estera e di sicurezza, relazioni esterne (Euromediterraneo, Africa,America Latina) dialogo interculturale; Riforma del bilancio; Strategia di Lisbona (crescita e sviluppo, innova-zione) e modello sociale europeo.
71 S. Rodotà, Tecnologie e diritti, cit., pp. 47 e 100.
72 J. Talpin, “Who Governs in Participatory Democracy Institutions? The Limited Impact of Citizen Participationin Municipal Participatory Budgets”, in: P. Delwit, J. B. Pilet, H. Reynaert, K. Steyvers (edited by), Towards DIY-Politics? Participatory and Direct Democracy at the Local Level in Europe, Brugge, Vanden Broele Publishers,2007, pp. 103 ss.
73 P. Delwit, J. B. Pilet, H. Reynaert, K. Steyvers, “Participatory and Direct Democracy at the Local Level. DIY-Politics as a Cure for All Democratic Problems?”, in: P. Delwit, J. B. Pilet, H. Reynaert, K. Steyvers (edited by),Towards DIY-Politics?, cit., pp. 347 ss.
74 È stata sottoscritta dall’Unione Europea e dalla maggior parte degli Stati membri nel 1998 ed è entrata invigore nel 2001; è stata approvata dall’UE con la decisione 2005/370/CE del Consiglio ed è stata applicataalle istituzioni comunitarie con il regolamento 2006/1367/CE.
75 Tribunale di primo grado delle Comunità Europee, sez. I, sent. del 23 novembre 2005, in causa T-178/05.
76 Amplius, S. Cassese, “La partecipazione dei privati alle decisioni pubbliche. Saggio di diritto comparato”,in: Rivista trimestrale di diritto pubblico, 2007, pp. 29 ss.
77 B. De Sousa Santos, “Il bilancio partecipativo a Porto Alegre: per una democrazia redistributiva”, in: B. DeSousa Santos (a cura di), Democratizzare la democrazia. I percorsi della democrazia partecipativa, Troina, CittàAperta, 2002, p. 443.
78 B. De Sousa Santos – Ntosvritzer, “Introduzione. Per un ampliamento del canone democratico”, in: B. DeSousa Santos (a cura di), Democratizzare la democrazia, cit., pp. 21 ss.
79 A. Magnaghi, Il progetto locale, Torino, Bollati Boringhieri, 2000, passim.
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